近日，銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)，以下簡稱“15號(hào)文”或“指導(dǎo)意見”），整體要求“各銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行地方政府融資相關(guān)政策要求，打消財(cái)政兜底幻覺，強(qiáng)化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)，切實(shí)把控好金融閘門；對(duì)承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還應(yīng)遵守以下要求：一是不得新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資。二是不得為其參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資”等。15號(hào)文核心的要求主要是防范城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其中與片區(qū)開發(fā)融資有關(guān)聯(lián)的內(nèi)容主要有：《指導(dǎo)意見》第（二）條“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資。不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資”。
如何認(rèn)識(shí)和理解15號(hào)文，下面筆者結(jié)合參與多地片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)談?wù)勛约簩?duì)15號(hào)文的理解和認(rèn)識(shí)，以及對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資前景的思考和建議。
一、15號(hào)文帶來的影響
15號(hào)文的出臺(tái)不僅再次在朋友圈“刷屏”，更是在金融圈引發(fā)不小震動(dòng)，甚至有人將其稱之為“史上最嚴(yán)城投融資新規(guī)”，大家對(duì)15號(hào)文和相關(guān)內(nèi)容對(duì)市場尤其對(duì)平臺(tái)公司融資包括片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資的影響反應(yīng)，不亞于前段時(shí)間“財(cái)預(yù)〔2021〕19號(hào)文”出臺(tái)在業(yè)內(nèi)所引起的強(qiáng)烈反應(yīng)。部分金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)自行感到“惶恐”，有的暫時(shí)收緊相關(guān)政策規(guī)定，有的干脆將正在辦理的相關(guān)業(yè)務(wù)暫停；部分專家在圈內(nèi)發(fā)出一些諸如“狼真的來了”、“ABO要涼涼”等危言聳聽的文章，一時(shí)間引起了軒然大波。
筆者認(rèn)為，之所以會(huì)有這樣的現(xiàn)象，究其原因是沒有深刻掌握和領(lǐng)會(huì)黨中央國務(wù)院及財(cái)政部等對(duì)嚴(yán)控地方政府債務(wù)一直以來鮮明的態(tài)度和一貫嚴(yán)防嚴(yán)控的精神實(shí)質(zhì)，有的機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)此更是在誤讀和曲解。因此，正確理解15號(hào)文的本意以及具體內(nèi)容的精神和實(shí)質(zhì)，對(duì)于片區(qū)開發(fā)類的融資和建設(shè)來說就顯得尤為重要。
二、全面正確理解和把握15號(hào)文的精神和實(shí)質(zhì)
（一）從文件的層級(jí)來看，銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的“15號(hào)文”的文件層級(jí)遠(yuǎn)不如國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）行政等級(jí)高，從文件內(nèi)容和整體思路來看，仍是“43號(hào)文”總體思路和要求的進(jìn)一步延伸和重申。
（二）從文件的內(nèi)容上看，“15號(hào)文”的內(nèi)容并沒有太多創(chuàng)新，因?yàn)樵缭凇蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）文中就有此類規(guī)定：“二、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理 地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源......金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。四、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制......地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。2021年5月6日，財(cái)政部黨組書記、部長劉昆在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》頭版發(fā)表署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制》指出“落實(shí)地方政府不得以任何形式增加隱性債務(wù)的要求，決不允許通過新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。積極穩(wěn)妥化解存量，強(qiáng)化與金融系統(tǒng)協(xié)同配合，對(duì)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管......”。2020年1月3日，銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕52號(hào)），提出規(guī)范銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的“30條”，目的就是提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。專門提到“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控，繼續(xù)做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，嚴(yán)禁違法違規(guī)提供新增融資”。
（三）從文件所規(guī)范的對(duì)象和主體來看，文件的出臺(tái)主要是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的各類融資行為，而不是規(guī)范城投或社會(huì)投資人的投資行為的，也即如果存在文件中規(guī)定的情形的，銀行不得為其提供融資；對(duì)涉及財(cái)政擔(dān)?；刭彽刃庞弥С值娜谫Y更是國務(wù)院及財(cái)政部等文件一直強(qiáng)調(diào)和要求的地方政府不得觸碰的“紅線”，對(duì)于涉及土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的片區(qū)開發(fā)而言，也是一直以來各金融機(jī)構(gòu)的“禁地”，對(duì)尤其是涉及土地前期開發(fā)的項(xiàng)目貸款也一直都是“關(guān)上大門”的。無論有無此次“15號(hào)文”的出臺(tái)，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是一直這樣執(zhí)行的，不存在“新規(guī)”帶來更加嚴(yán)重的影響，更不會(huì)出現(xiàn)有人所說的“ABO要涼涼”等現(xiàn)象。至于有的銀行或信托、基金等因此收緊了相關(guān)的融資政策或干脆將擬開展融資的項(xiàng)目停滯，個(gè)人認(rèn)為屬于“矯枉過正”，完全沒有必要“大驚小怪”，在影響自身業(yè)務(wù)開展的同時(shí)，也給部分片區(qū)開發(fā)或城市更新項(xiàng)目帶來較大的負(fù)面影響，究其原因還是沒有正確理解和把握“15號(hào)文”真正的精神和實(shí)質(zhì)要求。
三、對(duì)片區(qū)開發(fā)及資金來源的認(rèn)識(shí)
片區(qū)開發(fā)是在一定地塊上進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，前期必然包含了土地儲(chǔ)備的相關(guān)內(nèi)容，片區(qū)開發(fā)的資金來源不能獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款，一直以來都有著國發(fā)〔2014〕43號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文等文件明確的要求和規(guī)定。真正規(guī)范運(yùn)作的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目資金是主要通過“封閉運(yùn)作、滾動(dòng)開發(fā)、自求平衡”等合規(guī)方式和路徑實(shí)現(xiàn)的，而不是依賴金融機(jī)構(gòu)，也無法依賴金融機(jī)構(gòu)的貸款來實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，需要在實(shí)踐中正確理解預(yù)期土地出讓收入片區(qū)開發(fā)資金來源的關(guān)系。
以下相關(guān)文件政策的規(guī)定中可以看出二者之間的關(guān)系：《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源......”；《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法>的通知》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)），土地出讓收入使用范圍包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。城市建設(shè)支出：含完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”；《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”；《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2018〕8號(hào)）“第五條 土地儲(chǔ)備資金來源主要包括：財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金......”。
上述的文件規(guī)定可以看出，國務(wù)院及財(cái)政部等出臺(tái)的多個(gè)政策法規(guī)強(qiáng)調(diào)的是，土地出讓收入可以合規(guī)地用于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，但地方政府舉債融資時(shí)，不能將預(yù)期土地出讓收入作為償債資金來源，金融機(jī)構(gòu)也不能把預(yù)期土地出讓收入作為此類項(xiàng)目貸款的還款或償債的來源；強(qiáng)調(diào)的是“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資?！币虼?，合規(guī)地使用逾期土地出讓收入是應(yīng)將其全面納入財(cái)政基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”，預(yù)期土地出讓收入對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行必要的支持，必須以合法合規(guī)的形式規(guī)范實(shí)施，否則將可能帶來政府違規(guī)舉債和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四、“15號(hào)文”后對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資的再思考
雖然“15號(hào)文”本身的內(nèi)容沒有對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資提出新的、更加嚴(yán)厲的規(guī)定和要求，但實(shí)際上已造成了部分融資機(jī)構(gòu)對(duì)此恐慌的心理并實(shí)際帶來了一定的后果和影響。筆者認(rèn)為，“15號(hào)文”出臺(tái)后，片區(qū)開發(fā)的各相關(guān)參與主體都應(yīng)重新審視和思考，在政策更加嚴(yán)管的背景下，如何打通片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的融資路徑并積極尋求更加可行有效地解決方案，從而助力片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目又好又快地推進(jìn)。筆者結(jié)合近期市場上各地都較為推崇的“城市更新基金”，談?wù)剬?duì)此問題的認(rèn)識(shí)和建議。
（一）城市更新基金的內(nèi)涵
2016年2月《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號(hào))提出：“鼓勵(lì)地方利用財(cái)政資金和社會(huì)資金設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，鼓勵(lì)地方整合政府投資平臺(tái)設(shè)立城鎮(zhèn)化投資平臺(tái)。支持城市政府推行基礎(chǔ)設(shè)施和租賃房資產(chǎn)證券化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接融資比重。”結(jié)合我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展的要求，以及大量投資金額巨大的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的出現(xiàn)，城市更新基金也應(yīng)運(yùn)而生，其已經(jīng)涵蓋了“城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”的全部內(nèi)涵，而且其作為一種創(chuàng)新的融資模式，也逐漸成為地方政府和央企地方國企等在片區(qū)綜合開發(fā)和城市更新項(xiàng)目中解決所需投入資金的有效措施，更為各地政府正在實(shí)施及擬實(shí)施的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目和城市更新項(xiàng)目籌措資金帶來了新的思路和機(jī)會(huì)。
城市更新主要是指在特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等）根據(jù)城市規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定程序，進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng),也屬于一種城市建成區(qū)內(nèi)的片區(qū)開發(fā)模式。城市更新項(xiàng)目采用私募基金的方式融資，所籌集并設(shè)立地用于項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的基金稱之為城市更新基金。城市更新基金的基金認(rèn)購者有的是項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體，有的是開發(fā)商，有的是施工類央企和大型地方國企，也有包括保險(xiǎn)資金等在內(nèi)的其他第三方資金。其設(shè)立后的主要用途是投資用于項(xiàng)目的拆遷安置、土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房商品房建設(shè)等片區(qū)開發(fā)及城市更新領(lǐng)域的各項(xiàng)活動(dòng)。
（二）城市更新基金參與片區(qū)開發(fā)及城市更新項(xiàng)目的路徑和作用
近年來，城市更新基金在各地呈現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展的態(tài)勢。2021年6月2日，上海成立800億元城市更新基金，是目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金，可定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目前期資金籌措、解決資本金開辟了新渠道，并將有力推動(dòng)上海的城市更新工作。2021年7月10日，無錫城市更新基金戰(zhàn)略合作協(xié)議簽署，無錫城建發(fā)展集團(tuán)聯(lián)合平安建投、中交投資、上海建工、上海城建置業(yè)、融創(chuàng)地產(chǎn)、華潤置地、太保私募、民生銀行、平安銀行、招商銀行、興業(yè)銀行等13家單位，共同發(fā)起設(shè)立了無錫市首支城市更新基金，基金規(guī)模達(dá)300億元，資金將專項(xiàng)用于投資無錫舊城區(qū)改造和城市更新項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)及運(yùn)營等。
實(shí)務(wù)中城市更新基金參與片區(qū)開發(fā)及城市更新項(xiàng)目的主要路徑一是在項(xiàng)目實(shí)施前的前期準(zhǔn)備階段，作為前融資金解決征拆或拿地資金，一般由實(shí)施主體通過私募基金的形式先把征拆款籌集到位；二是作為項(xiàng)目的資本金出資，解決一些項(xiàng)目參與主體不能出資且無法并表的問題；三是可以為項(xiàng)目提供和落實(shí)所需建設(shè)資金，在金融機(jī)構(gòu)無法提供項(xiàng)目貸的前提下，無疑基金能夠保障提項(xiàng)目建設(shè)所需資金。
城市更新基金作為一種投融資通道，籌資靈活且成本較低，且便于管理和退出，有利于吸引社會(huì)資本參與，可以解決項(xiàng)目建設(shè)的前期資金及項(xiàng)目資本金和建設(shè)資金的需求。綜合看來，城市更新基金的主要作用有：
1、城市更新基金作為片區(qū)開發(fā)或城市更新項(xiàng)目的資本金出資，解決部分企業(yè)尤其是央企出表要求
城市更新項(xiàng)目投資額較大，項(xiàng)目開發(fā)周期比較長，因而對(duì)投資人的投融資能力要求高，目前已有國開行及部分地方商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)推出城市更新項(xiàng)目貸款，但金融機(jī)構(gòu)發(fā)放城市更新貸款的前提是項(xiàng)目資本金必須落實(shí)到位，而資本金能否籌措到位，就成為項(xiàng)目貸款能否真正落實(shí)到位的重要前提和保障。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號(hào)）“對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，鼓勵(lì)項(xiàng)目法人和項(xiàng)目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金”的規(guī)定，私募基金所投入的資本金顯然是可以為項(xiàng)目資本金的籌集提供合規(guī)的渠道的，而且其作為一種權(quán)益性融資工具，也不增加融資主體的資產(chǎn)負(fù)債率。
2、所募集的資金可以合規(guī)用于項(xiàng)目所需各項(xiàng)資金
在國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)及防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，片區(qū)開發(fā)及城市更新項(xiàng)目基本上無法獲得銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)的資金支持。在此情況下，采用設(shè)立城市更新基金的方式和路徑解決項(xiàng)目所需的資本金及建設(shè)資金等，無疑是一個(gè)較為合適的選擇。因?yàn)閷⒊鞘懈禄鸷罄m(xù)用于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，尤其是作為征拆款或者拿地款等均屬于項(xiàng)目公司層面的問題，城市更新基金參與認(rèn)購的投資人及其認(rèn)購行為和認(rèn)購資金的用途等，不會(huì)受到相關(guān)監(jiān)管部門的制約和限制，對(duì)于需要前期大量征拆和土地購置款的片區(qū)開發(fā)或城市更新項(xiàng)目資金籌集來說，顯然有著較大的優(yōu)勢和便利。
綜上，化解地方政府隱性債務(wù)問題，長期以來都是黨和政府著力解決的問題之一，金融機(jī)構(gòu)早已對(duì)此有高度關(guān)注，此次以保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的15號(hào)文基本保持了對(duì)地方政府債務(wù)問題一貫的政策精神，并沒有從實(shí)質(zhì)上增加城投融資的限制性措施。“15號(hào)文”總則提出的“持續(xù)做好常態(tài)化金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，進(jìn)一步規(guī)范銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”，細(xì)則中提出的“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)、妥善化解存量地方政府隱性債務(wù)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理”的要求，整體看來仍然是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和降低地方政府隱性債務(wù)增速和存量化解，且細(xì)化了可執(zhí)行和可操作的具體細(xì)節(jié)和規(guī)定，也許短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)城投公司融資業(yè)務(wù)帶來一定的負(fù)面影響，但長期來看對(duì)總體金融市場的健康發(fā)展是正面影響，對(duì)部分地區(qū)的城投公司短期內(nèi)產(chǎn)生一定負(fù)面影響也屬正常。在此情況下，我們建議，片區(qū)開發(fā)和城市更新的各參與主體除應(yīng)正確理解和把握“15號(hào)文”的精神實(shí)質(zhì)要求，避免帶來政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，還應(yīng)積極尋求解決“融資難”問題的有效路徑和方法，唯有如此，才能逐步破解項(xiàng)目融資的難題，才能真正助推我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市更新的高質(zhì)量快速發(fā)展。
來源：新基建投融圈