十九大之后，PPP領域成為出臺政策文件最密集的一個行業(yè)，從國資委《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務財務風險管控的通知》，到發(fā)改委《國家發(fā)改委深化價格機制改革的意見》，政策持續(xù)加碼使得PPP項目的前期管理得到嚴格控制。
然而相比上述兩部委的意見，財政部近日出臺的通知則直接給PPP增量項目管理戴上了“緊箍”。
11月16日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，通知針對PPP近年發(fā)展過程中在項目類別、項目性質(zhì)、項目內(nèi)容、項目前期工作、項目結(jié)構(gòu)設計、項目績效考核等方面出現(xiàn)的問題進行了列舉，并表明了“不宜采用PPP模式的態(tài)度”，被業(yè)內(nèi)稱為“史上最嚴”的監(jiān)管文件。
公開數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底全國入庫項目已有14220個，投資額17.8萬億元。從項目庫建立伊始就強調(diào)實行“能進能出”的調(diào)整機制，但一直未明確實際調(diào)整標準。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)吳赟在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，通知從“存量”和“新增”兩個角度對 PPP項目庫內(nèi)或即將入庫的項目提出規(guī)范性的要求?！爸攸c對一些未達到標準，以及適用退出的項目作了明確要求”。
在此背景下，PPP項目的入庫量將得到限制，追求有質(zhì)量的項目成大勢所趨。
項目入庫“命門”
一直以來，全國PPP綜合信息平臺項目庫，都被行業(yè)內(nèi)認為是最權(quán)威的項目信息統(tǒng)計和收集平臺，過去三年，PPP入庫量呈現(xiàn)急速上漲趨勢。
財政部PPP中心季度報告顯示，截至2017年9月底全國入庫項目已有14220個，其中2017年累計新入庫項目3933個，伴隨著入庫項目的急速增加，退庫數(shù)量也在上升，僅2017年就有973個退庫。
值得注意的是，已入庫項目也面臨較大的被清退風險。
《通知》對已入庫項目規(guī)范運作程序要求更高，例如，不但要求物有所值評價和財政承受能力論證工作，對于評價方法和程序的規(guī)范性也進行了強調(diào)。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周偉認為，《通知》的出臺或?qū)⑴cPPP項目的社會資本結(jié)構(gòu)帶來較大的影響。在更為嚴格的入庫和清退標準下，對于社會資本投融資、建設、運營全周期PPP項目的綜合實力提出了更高要求，未來參與PPP項目的社會資本將更加符合推行PPP的初衷。
在上述通知中，其明確指出除了再次提出對PPP項目的定性要求（如項目的公益性質(zhì)等）和運作規(guī)范（如須進行兩評論證、不得采用BT形式、政府不得兜底等）以外，對項目的按效計費則明確了必須建立績效考核付費機制，且項目建設成本實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比應當不低于30%的要求。
多位受訪的PPP相關(guān)咨詢?nèi)耸空J為，對于新增項目要求中，最引起業(yè)內(nèi)討論的是“項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”不適合入庫，30%這一比例的提出或?qū)矶鄠€方面影響。
周偉認為，《通知》強調(diào)建設質(zhì)量與運營質(zhì)量的相輔相成關(guān)系，倒逼社會資本重視建設質(zhì)量，有效降低社會資本謀求施工利潤而不重視建設質(zhì)量的風險。
發(fā)改委謀動價格改革
相較于原來“喊話”式的警告，上述《通知》以項目“入庫”為抓手，成為PPP項目規(guī)范化的命門。
“未納入財政部綜合信息平臺項目庫的項目幾乎不可能取得金融機構(gòu)的支持，更無法獲取社會資本方的青睞?！?中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)朱磊坦言。
這使得各方都對項目的入庫有了新的認識，在文件出臺一天后，接受記者采訪的多位PPP相關(guān)咨詢業(yè)人士表示，PPP項目重新洗牌的日子將加速到來。
記者了解到，雖然財政部的綜合信息平臺項目庫最初定位于“收集、管理和發(fā)布PPP項目信息，保證項目實施公開透明”，但隨著社會資本方、金融機構(gòu)以及社會公眾的認可和推崇，該平臺由PPP項目全生命周期信息公開平臺，逐漸提升為PPP項目“審核平臺”。
財政部此次發(fā)文在增強PPP行業(yè)競爭性的同時，也收緊了項目入庫的口徑。如果說財政部上述通知對PPP而言是關(guān)上了一扇門，那么發(fā)改委啟動的價格改革則是為PPP打開了一扇窗。
根據(jù)發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)改委深化價格機制改革的意見》，其指出要進一步深化壟斷行業(yè)價格改革，能夠放開的競爭性領域和環(huán)節(jié)價格，穩(wěn)步放開由市場調(diào)節(jié)，并強調(diào)要完善政府和社會資本合作（PPP）項目價格調(diào)節(jié)機制，促進PPP模式推廣。
結(jié)合此前江蘇省等地方政策對政府付費類項目的收緊，上述財政部《通知》要求，未來PPP項目應增加使用者付費要素，同時政府補貼部分明確與績效掛鉤。對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目。這和發(fā)改委啟動的價格改革不謀而合。數(shù)據(jù)顯示，截至目前項目庫14220個項目中，政府付費類項目 4990個，占項目總數(shù)比例已超過1/3。“如果不進行價格改革，至少有一半以上的政府付費類項目就要停止操作，社會資本的缺席并不是PPP模式的主要意圖。”一位PPP相關(guān)業(yè)內(nèi)人士告訴記者。
中投咨詢的分析報告也認為，政府付費類項目中政府財政支出責任較重，有些項目打著“PPP”名號，包裝成政府付費類項目使得地方政府的債務風險集聚。在發(fā)改委看來，未來將嚴格審批政府付費類項目，防止大批項目包裝成政府付費類PPP項目，造成基礎設施過度建設，減少未來地方財政債務風險。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥談到，價格改革是財政部收緊財政付費的重要補充機制，十九大后國家對PPP政策的態(tài)度不會后退，目前有關(guān)部門已經(jīng)在攻堅克難，爭取讓更多有質(zhì)量的PPP來入庫。
作為財政部和發(fā)改委雙庫專家，金永祥認為，此次價格改革是歷年國家發(fā)改委價格改革文件中態(tài)度最明確的一次?！耙酝胤酵苿訅艛嘈袠I(yè)價格改革不利主要是政策決心不夠，現(xiàn)在上級有了決心，下級就會有行動，地方官員不用擔心推動價格改革給自身帶來風險?！?/span>發(fā)改委價格改革意見提出，到2020年市場決定價格機制基本完善，以“準許成本+合理收益”為核心的政府定價制度基本建立。
來源：中國經(jīng)營報 作者：杜麗娟