文章來源：開孟觀察
作者：李開孟
PPP模式產(chǎn)生于實踐總結(jié)?，F(xiàn)代PPP概念是在法國特許經(jīng)營100多年的實踐探索，以及結(jié)合英國1992年開始探索實施的PFI模式的基礎(chǔ)上，于2000年前后被國際社會總結(jié)并迅速得到廣泛認可和推廣應(yīng)用的一種基礎(chǔ)設(shè)施項目運作理念。聯(lián)合國推動實施“以人為本PPP”模式，進一步豐富了現(xiàn)代PPP模式的內(nèi)涵。PFI模式、特許經(jīng)營模式和可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）共同構(gòu)成現(xiàn)代PPP模式的三大支柱，并從財政資金使用、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及社會可持續(xù)發(fā)展等層面形成PPP模式內(nèi)涵的三代層次，在各自領(lǐng)域發(fā)揮不可替代的重要作用。
一是將PPP視為政府采購公共服務(wù)的工具
將PPP模式視為政府采購公共服務(wù)的工具，來源于英國的PFI模式。PFI概念的出現(xiàn)，早于PPP概念。英國社會公共服務(wù)領(lǐng)域采取私營融資PFI模式，于1992年起源于英國，應(yīng)用范圍涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、基礎(chǔ)教育、交通運輸、環(huán)境保護、文體設(shè)施等領(lǐng)域。
英國私營融資PFI模式的本質(zhì)屬于政府財政資金支付的延期付費模式，其主要功能是要解決財政資金短缺及使用效率等問題。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PFI模式，使得英國中央和地方政府較好地利用了市場化的專業(yè)能力，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的品質(zhì)，改變了政府治理的理念和方式，使英國成為全球領(lǐng)先的PFI模式實踐者。
PPP概念的最初提出，主要是對英國PFI模式實踐的總結(jié)提煉。基于英國PFI模式而形成的PPP模式，是國際社會對PPP模式的最初理解，因此將PFI模式稱為狹義PPP或純PPP。基于英國PFI概念所形成的PPP運作框架，我們稱之為第一代PPP，主要應(yīng)用于社會性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，定位于提升政府使用財政資金采購公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
PFI模式是政府采購公共服務(wù)的一種工具，因此政府在推廣應(yīng)用過程中，最關(guān)心的即是PFI模式能否降低公共服務(wù)的采購成本，是否比傳統(tǒng)政府采購公共服務(wù)方式的效率更高，英國政府出臺的針對PFI模式的相關(guān)政策及操作流程，成為國際社會對狹義PPP模式進行規(guī)范化運作的重要依據(jù)。
PFI模式對現(xiàn)代PPP概念的形成，主要貢獻在于提供了現(xiàn)代PPP模式運作的價值導(dǎo)向，包括PFI模式所倡導(dǎo)的利益共享、風險共擔、長期合作、伙伴關(guān)系等核心理念，以及將傳統(tǒng)政府采購模式與PFI模式采購成本進行比較的方法與流程，如明確界定PFI項目的產(chǎn)出要求（Output Specification）以規(guī)范項目的實施和交付；通過計算假設(shè)采用傳統(tǒng)政府采購模式下政府的采購成本，即公共部門比較值（PSC，Public Sector Comparator），將PSC值與采用PFI模式下政府負擔的成本進行比較，來決定是否采用私營融資PFI模式，以保證PFI模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值（VfM，Value for Money）。
以英國PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家以及日本、新加坡等世界其他國家都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應(yīng)用相對比較普遍，并已形成較為完善的制度體系。
二是將PPP作為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效率的工具
現(xiàn)代PPP概念的出現(xiàn)，促使人們對世界各國和國際組織在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域如何發(fā)揮市場機制的作用進行了更深層次的思考，認為PPP模式的應(yīng)用范圍不應(yīng)局限于政府財政必須履行支付責任的社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該在更大范圍發(fā)揮作用，將以使用者付費為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營模式視為現(xiàn)代PPP模式的重要組成部分。
作為基礎(chǔ)設(shè)施項目市場化運作的一種方式，特許經(jīng)營概念的出現(xiàn)早于PFI和PPP，已有超過100年的歷史。19世紀初開始，法國政府提出將能夠?qū)崿F(xiàn)使用者付費的基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)及運營讓渡給私營部門，于是出現(xiàn)“特許經(jīng)營”模式。進入20世紀80年代，特許經(jīng)營模式在廣大發(fā)展中國家得到大規(guī)模推廣應(yīng)用。土耳其總理脫·奧扎爾于1984年根據(jù)實際經(jīng)驗的總結(jié)，首次提出特許經(jīng)營BOT模式，后來逐步演變出BOOT、ROT、DBFO等多種特許經(jīng)營項目運作方式。
國際社會應(yīng)在PPP統(tǒng)一概念的指導(dǎo)下，通過總結(jié)法國及其他國家運用特許經(jīng)營模式的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合廣大發(fā)展中國家迫切希望實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的需要，對PPP模式的內(nèi)涵進行擴展和創(chuàng)新，形成第二代PPP模式的運作框架，定位于通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)的積極性，通過推動市場化改革，完善公共產(chǎn)品收費及價格形成機制，構(gòu)建基于市場化運作的項目投資回報機制，推動當?shù)厥袌鰴C制的建立和完善，促進區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展。
第二代PPP強調(diào)私營資本所獲得的投資回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項目對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及市場機制成熟度的帶動作用，關(guān)注如何發(fā)揮公共服務(wù)價格形成機制的作用，盡量做到少使用或者不使用財政資金來實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的市場化運作，強調(diào)私營部門承擔PPP項目市場需求和經(jīng)營的商業(yè)風險，政府不承諾投資回報財政保底。特許經(jīng)營模式對現(xiàn)代PPP概念的形成，主要貢獻在于提供了以BOT為基礎(chǔ)的項目實施方式，豐富了PPP項目的私營投資回報渠道，大大擴展了PPP模式的適用范圍。
三是將PPP作為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標的工具
目前世界各國推動實施的PPP模式，主要關(guān)注的是財政資金如何使用的問題，對以人為先（People first）和可持續(xù)發(fā)展等議題關(guān)注不夠，因此需要從投資項目的經(jīng)濟價值（Prosperity）、資源環(huán)境的可持續(xù)利用（Planet）和關(guān)注人類福祉（People）等角度豐富PPP模式的內(nèi)涵，以適應(yīng)聯(lián)合國2030議程所提出的17項可持續(xù)發(fā)展目標要求，從而促進PPP模式運作理念的創(chuàng)新。
聯(lián)合國系統(tǒng)從2015年推動實施的以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的PPP模式，是PPP模式的一種新形態(tài)，我們稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，定位于通過PPP模式實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)發(fā)揮PPP模式促進社會公平及可持續(xù)發(fā)展的功能。
和第一代和第二代PPP一樣，第三代PPP同樣不可替代。在PPP作為實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展目標工具的理念及目標定位下，PPP不再僅僅作為政府采購公共服務(wù)或作為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的工具，而是更加強調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，將PPP模式的運作理念和目標定位提升到一種新的高度。
PPP公私合作伙伴關(guān)系（公私合營模式）起源于市場經(jīng)濟和立法體系比較完善的歐洲國家，在聯(lián)合國及其他國際多邊金融機構(gòu)的大力推廣下，中國等廣大發(fā)展中國家正在高度關(guān)注及大規(guī)模的推廣應(yīng)用。在實踐中，不同國家及國際組織對PPP模式的內(nèi)涵、核心理念及發(fā)展等存在不同認知和理解。無論是第一代PPP、第二代PPP還是第三代PPP，基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施只要采用PPP模式，都要必須堅守以下十大基本特征。
聚焦公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供
將PPP模式定位為改善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的工具，是所有類型PPP模式的共同特征。這種特征在客觀上決定了PPP模式所涉及的項目產(chǎn)出與公共利益密切相關(guān)。在項目的策劃、設(shè)計及實施階段，對擬建項目的受益群體及公眾參與機制的關(guān)注均會提出明確要求，強調(diào)必須確保公共服務(wù)的使用者滿意。
公共產(chǎn)品的提供是公共部門（政府）職能必須承擔的責任，這就決定了PPP模式屬于政府職責范圍的事項，PPP項目的實施受到政府政策法規(guī)及戰(zhàn)略規(guī)劃等因素的影響非常明顯。對于商業(yè)性的私人產(chǎn)品項目，因不涉及公共產(chǎn)品的提供，因此不應(yīng)采用PPP模式。對于借PPP模式之名進行運作的私人產(chǎn)品項目，均為典型的偽PPP項目。
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對項目運作進行市場化改造
對于自身能夠進行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施項目，不采用PPP模式，而是要求政府作為公共利益的代言人，從維護公共利益的角度，制定項目投資建設(shè)及運營管理的準入規(guī)則，這些規(guī)則具有普適性，不針對具體項目或具體的擬投資企業(yè)，企業(yè)按照普適性的政府相關(guān)政策及法律法規(guī)等方面的引導(dǎo)參與項目運作，不需要政府針對特定項目制定針對擬建項目特點的交易結(jié)構(gòu)安排。
由于投融資體制改革不到位、公共產(chǎn)品服務(wù)價格不合理、項目自身投資回報機制不完善或不具備等原因，導(dǎo)致項目本身不具備市場化化運作的條件。為了推進實現(xiàn)市場化運作，需要通過PPP交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計，使得其能夠市場化運作的條件，其中最核心的要求就是要確保項目具備可融資性條件。在可行性研究的基礎(chǔ)上，將擬采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目轉(zhuǎn)化為可以進行商業(yè)化運作的商業(yè)方案（Business Case ），形成可采購、可交易的實施方案，是PPP項目前期咨詢的重要工作。PPP項目商業(yè)方案的策劃，在我國被稱為PPP項目實施方案的編制。通過PPP商業(yè)方案的策劃，使得原本不具備市場化運作條件的基礎(chǔ)設(shè)施項目以PPP項目的形式實現(xiàn)了商業(yè)化運作。
不同類型的PPP項目，進行市場化改造的路徑存在差異。對于特許經(jīng)營類PPP項目，主要通過公共產(chǎn)品價格及收費制度的改革，以及整合開發(fā)利用相關(guān)資源等多種方式，構(gòu)建具備市場生存能力的商業(yè)方案。對于政府采購類PPP項目，應(yīng)確保政府部門具備相應(yīng)的支付能力，從而使得項目方案具備采用PPP模式的可融資性。
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強調(diào)整合和發(fā)揮各方面的專業(yè)優(yōu)勢
PPP模式強調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，強調(diào)要合作共贏，而不是單打獨斗。通過SPV整合各種專業(yè)力量，是PPP項目運作的重要訴求。PPP模式要求發(fā)揮政府部門、專業(yè)機構(gòu)、私營部門的優(yōu)勢，關(guān)注SPV（為PPP項目運作而設(shè)立的特殊目的載體）對項目整體開發(fā)和資源整合的系統(tǒng)性能力，以及項目運作載體各組成部分的整體專業(yè)能力，把項目公司是否具備應(yīng)對項目全生命周期內(nèi)各階段風險的能力，作為判別其是否合格的核心要素。
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強調(diào)項目周期全過程的要素整合
以PPP模式運作的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模大，實施過程涉及環(huán)節(jié)眾多。項目周期各階段的活動，如融資、建設(shè)、運營等活動，應(yīng)整合各種專業(yè)機構(gòu)進行專業(yè)化運作，以發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，追求項目周期全過程的資源整合和效率提高，使得PPP項目全壽命周期系統(tǒng)化協(xié)調(diào)管理非常重要。各參與主體缺乏協(xié)調(diào)配合，將導(dǎo)致項目各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，影響基礎(chǔ)設(shè)施項目的正常運作，也影響公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率。
從公共服務(wù)提供主體的角度，應(yīng)明確各自職責，發(fā)揮各自優(yōu)勢，管控參與風險，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；要明確政府部門是公共利益的代言人，保證公共服務(wù)的有效供給是政府不可逃避的責任。要通過全生命周期的資源優(yōu)化配置，降低全生命周期成本，沖抵項目前期融資成本的提升，并取得總體項目運作績效的提升；各參與主體既不僅是項目建設(shè)階段的合作，也不僅是項目運營階段的合作，而是項目周期全過程的合作及全生命周期的要素整合，有明確且一致的目標定位，要求各參與主體形成合力，共同追求項目周期全生命周期的成本降低、效率提高、持續(xù)提供公共服務(wù)及降低風險。
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強調(diào)建立長期合作伙伴關(guān)系
PPP模式要求建立公共部門與私營部門之間長期的、可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，反對急功近利，強調(diào)長期合作及項目運作的可持續(xù)性。PPP模式強調(diào)以最少的資源投入，實現(xiàn)盡可能多的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，通過建立長期合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)項目資源最優(yōu)配置。在經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)軌時期的國家引入PPP模式，社會投資方往往要求政府提供固定回報，投資回購等特別合同條款安排，要求明股實債等。對于這些追求短期回報的行為，在PPP模式的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計中應(yīng)該盡力避免。
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強調(diào)建立合理的利益共享機制
在PPP項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計中，公共部門和私營部門的利益訴求不同，公共部門必須維護公共利益，私營部門則追求商業(yè)利益，二者可能出現(xiàn)利益沖突，但必須兼顧各方利益訴求。公共部門一般不與私營部門爭奪商業(yè)利潤，應(yīng)重點關(guān)注保障公共利益，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。私營部門承擔的PPP公益性項目，不應(yīng)追求商業(yè)利潤最大化，應(yīng)強調(diào)取得相對穩(wěn)定的投資回報。政府通過核定經(jīng)營收費價格，或者以購買服務(wù)的方式使私營部門獲得收入，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的財務(wù)可持續(xù)性。避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”，對私營部門可能獲得的高額利潤進行調(diào)控。
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強調(diào)建立平等的風險分擔機制
PPP項目各參與主體應(yīng)依據(jù)對風險的控制力，承擔相應(yīng)的責任，不過度將風險轉(zhuǎn)移至合作方。私營部門主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，應(yīng)努力規(guī)避因自身經(jīng)營管理能力不足所引發(fā)的項目風險，并承擔大部分甚至全部管理職責。公共部門主要承擔政策法規(guī)、標準調(diào)整變化的風險，盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢進行管控的伴生風險。禁止政府為項目固定回報及市場風險提供擔保，防范將項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風險。雙方共同承擔不可抗力風險。通過建立和完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，加強風險管理，降低項目整體風險，確保項目成功。
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以簽署平等合同的方式明確項目交易架構(gòu)
PPP項目必須以各方達成的平等合同作為基礎(chǔ)進行運作。不需要公共部門和私營部門直接簽訂合同的項目運作模式，不屬于PPP模式。需要在PPP項目合同中明確界定公共部門和私營部門之間的職能和責任，并以合理的方式明確各自的利益和風險。強調(diào)公共部門和私營部門之間要平等參與、誠實守信，按照合同辦事。一切權(quán)利和義務(wù)均需要以合同或協(xié)議的方式予以呈現(xiàn)，使得PPP項目的合同談判及簽署顯得尤為重要。
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強調(diào)以PPP促進公共治理體制機制改革
PPP項目的推廣應(yīng)用，往往涉及到公共部門治理機制的改革，涉及到盤活存量公共資產(chǎn)，創(chuàng)新項目運作模式，是推動公共部門改革的重要手段。PPP模式的引入和推廣應(yīng)用，要求政府部門要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式中的直接“經(jīng)營者”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”和“合作者”。PPP模式強調(diào)發(fā)揮私營部門的專業(yè)優(yōu)勢，“讓專業(yè)人做專業(yè)事”，必然涉及原有利益格局的調(diào)整，權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重新劃分，以及公共治理體系的重建，政府治理能力的提升，對政府部門提高PPP項目的專業(yè)運作能力會提出更高的要求。如果政府部門不具備相應(yīng)的能力，表明當?shù)夭痪邆鋵嵤㏄PP項目的條件，若不顧現(xiàn)實情況盲目引入PPP模式，很有可能導(dǎo)致項目運作的失敗，并最終損害公共利益。
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重視運行監(jiān)管和績效評價
PPP項目無論是使用者付費還是政府付費，都強調(diào)要加強PPP項目運作績效的評價和管理，項目收入應(yīng)能體現(xiàn)績效水平，以確保公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。公共部門要對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和公共資源使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約要求私營部門退出并賠償，私營部門必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，并嚴格責任追究。私營部門取得事先規(guī)定的績效后應(yīng)獲得相應(yīng)的投資回報。項目績效的監(jiān)管和評價，可考慮引入第三方專業(yè)機構(gòu)開展相關(guān)的具體工作。